¿NO APRENDEMOS?
Artículo incluido en el libro "Cambio climático - Perspectivas del Acuerdo de París 2015" publicado por Ediciones Aurora, Asociación Ambiente y Sociedad y la organización Derecho, Ambiente y Recursos Naturales", que será lanzado en la Feria del Libro mañana 1°de Mayo
La primera parte de este artículo, titulada "El 'sorpresivo' terremoto de
Popayán en 1983" está en una entrada anterior de este blog
Escribo este texto desde mis territorios locales y mis vivencias personales. Creo que muchas de estas reflexiones -y en particular esta pregunta- puedes ser válidas no solamente en Colombia sino en otros lugares de América del Sur y de pronto del mundo. Pienso y actúo localmente e intento pensar y actuar globalmente.
La “sorpresiva” destrucción de
Armero en 1985
El
13 de noviembre de 1985 una “avalancha” o flujo de lodos originada por una
erupción del volcán Nevado del Ruiz, que bajó por el cauce del río lagunilla,
destruyó la ciudad de Armero (Departamento del Tolima, Colombia) y causó la
muerte de cerca de 25 mil personas.
La
ciudad se había construido -y prosperaba en todos los sentidos- justamente sobre el abanico claramente demarcado en el territorio por anteriores flujos
de lodo, allí donde el río Lagunilla entra en el valle del Magdalena.
Se
recordó entonces, demasiado tarde, que en 1595 y 1845, fenómenos similares ya
habían destruido en el mismo lugar a poblaciones asentadas allí y habían
causado muertes en cantidades proporcionales al tamaño de las mismas (636 y
1000 personas respectivamente). A pesar de eso en 1895 se construyó sobre el
mismo abanico de lodos una nueva
población con el nombre de San Lorenzo, la cual en 1930 se rebautizó con el
nombre de Armero mediante ordenanza de la Asamblea del Departamento.
Hoy
en el lugar no se ha construido una nueva población, pero existe allí una enorme actividad económica.
Con
motivo de los 30 años del desastre de 1985, el peor de este tipo que ha sufrido
Colombia, los medios de comunicación se encargaron de mantener viva la memoria
de lo que puede volver a ocurrir en ese sitio.
El
país cuenta hoy con un Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, que nació precisamente a
partir del desastre de Armero, mediante Decreto 919 de 1989 y que se modernizó
mediante Ley 1523 de 2013 “Por la cual se adopta la política nacional de
gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión
del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”.
Esa actualización fue
conveniente y era necesaria, entre otras razones, porque el Decreto 919 se
expidió con anterioridad a la Constitución de 1991. Valga la pena recordar que
ese decreto adelantó muchos de los enfoques y principios que posteriormente
quedaron plasmados en la constitución colombiana.
Preocupa, sin embargo, leer
documentos oficiales y oír declaraciones de funcionarios del más alto nivel,
que desconocen totalmente la historia de la gestión del riesgo en Colombia y,
particularmente, lo que en su momento significó el Decreto 919 de 1989, nacido
nada menos que de esa enorme tragedia que fueron los 25 mil muertos de Armero.
Una de las más graves
causas de vulnerabilidad es la pérdida de la memoria tanto a nivel individual
como colectivo.
En Colombia, en América
del Sur y en otros muchos lugares del mundo, existen ciudades localizadas total
o parcialmente sobre abanicos de flujos de lodos, o en zonas de alto riesgo por
múltiples causas, pero en la práctica resulta imposible trasladarlas a otro
lugar. Uno de los procesos más traumáticos y complejos desde todo punto de
vista que pueden existir, es una reubicación o un reasentamiento: es viable e
inevitable con fragmentos de población expuestas a condiciones de alto riesgo,
pero impensable para ciudades enteras.
De allí que sea
necesario contar con sistemas de alerta temprana que eviten que vuelva a
ocurrir, en Colombia o en el mundo, otra tragedia como la de Armero. Pero
siguen ocurriendo. Siempre pensamos que ese tipo de desastres les pueden
suceder a otros, no a nosotros.
Los “sorpresivos” efectos de La Niña en 2010-2011
A finales de 2009 y
principios de 2010, el fenómeno de El Niño causaba grandes estragos en
Colombia. Como se sabe -y hoy nuevamente se vive en tiempo real- en gran parte
de nuestro país El Niño se expresa con aumentos de la temperatura ambiental y
una significativa reducción de las lluvias, con todo lo que eso acarrea:
sequía, incendios forestales, notable reducción del nivel de los ríos,
humedales y embalses, amenaza de racionamientos de agua y electricidad,
perjuicios para agricultores, pescadores y para la canasta familiar, etc.
Los efectos de este
fenómeno se manifestaron hasta aproximadamente abril de 2010, y tres meses
después, en Julio de ese año, tal y como se había pronosticado, comenzó La
Niña.
Como consecuencia de
los daños atribuidos a La Niña en el territorio colombiano en 2010 y principios
del 2011, el Gobierno Nacional decidió, con plena justificación, declarar el
Estado de Emergencia que consagra el artículo 25 de la Constitución colombiana.
Al respecto escribí, en
ese momento, un artículo titulado “La importancia de evitar que el ordenamientojurídico se convierta en otro damnificado de la ola invernal”, el cual
publiqué en mi blog “Aguaceros y Goteras” el 12 de febrero de 2011, del
cual transcribo algunos párrafos por considerar que conservan validez:
Parto de dos certezas y una presunción: la primera certeza, que
existen suficientes razones para que el Gobierno Nacional haya declarado el
“Estado de Emergencia” con base en el artículo 215 de la Constitución Nacional;
la segunda, que los efectos de La Niña 2010 demuestran que ni el Sistema
Nacional para la Prevención y Atención de Desastres (creado en 1988), ni el
Sistema Nacional Ambiental (que existe desde 1993), ni todos los sistemas,
actores y sectores que manejan este país, han logrado reducir su vulnerabilidad
ni frente a las dinámicas naturales, ni frente a muchas de las dinámicas
sociales que se pueden convertir en amenazas.
Y la presunción: que el Gobierno Nacional ha actuado de buena fe
al expedir las normas y tomar las medidas que ha adoptado para conjurar la
emergencia y reducir la posibilidad de que ocurran nuevos desastres, por lo
menos por temporadas invernales.
Los dos decretos
“madre” que declaran el “Estado de Emergencia” (Dto. 4580 de 2010 y Dto. 20 de 2011 [2])
y los casi 40 decretos-leyes expedidos en desarrollo de los primeros, son
herramientas constitucionales y legales para hacer gestión del riesgo. Es
decir, para intervenir en la medida de lo posible sobre los factores que
generan los riesgos, con el fin de reducirlos y evitar que se conviertan en
desastres. Y para facilitar la recuperación de los ecosistemas y de las
comunidades que hayan resultado afectadas por un desastre que no se haya podido
evitar.
Pero a la gestión del riesgo también hay que hacerle gestión del riesgo,
para que cumpla sus objetivos y para que no vaya a agravar los riesgos
existentes ni a crear nuevas amenazas y vulnerabilidades… ni a generar nuevos y
más graves desastres.
El "Estado de
Emergencia" y la división de poderes en la democracia liberal
Como es bien sabido,
el Estado de Derecho en las democracias liberales se basa en la separación de
las ramas Ejecutiva, Legislativa y Judicial, a cada una de las cuales le
corresponden unas funciones específicas. La Constitución ha previsto un
mecanismo de excepción (el ya citado artículo 215), para que cuando existan
razones de extrema gravedad que pongan en peligro el orden ecológico, económico
y social del país, el Ejecutivo pueda asumir durante un tiempo determinado, la
función legislativa que le corresponde al Congreso. Es decir, para que expida
normas con jerarquía de ley, con las cuales, entre otras cosas, pueda modificar
o derogar leyes existentes (porque ley mata ley).
Como el “Estado de
Emergencia” representa una especie de suspensión temporal de
ese aspecto fundamental del Estado de Derecho, la Corte Constitucional,
constituida precisamente con ese fin, debe vigilar muy cuidadosamente que
exista absoluta coherencia y conexidad entre
los decretos-leyes que expida el Presidente de la República y las causas que
motivaron la declaratoria del estado de excepción. Es decir, que es responsabilidad de la Corte evitar que el
ordenamiento jurídico se convierta en otro damnificado del desastre invernal.
Dejemos de lado las –para mí indudables- buenas intenciones del
Gobierno, y no descartemos la necesidad de introducirles profundas reformas al
Sistema Nacional Ambiental (incluyendo a las CARs) y al de Prevención y
Atención de Desastres. Pero recordemos que en Derecho tan importantes como el
contenido, son las formalidades, el debido proceso y, como ya dijimos, la
coherencia y la conexidad. (¿Qué conexidad existe, por ejemplo, entre el
desastre invernal y la reducción del límite de velocidad en todas las carreteras del país?)
“Cero aclamado" en Ciencias Naturales
La parte
considerativa de los decretos que declaran el “Estado de Emergencia” se abre
con un error absoluto en materia científica, que se repite en algunos de los
decretos-ley: “…el fenómeno de La
Niña constituye un desastre natural de dimensiones extraordinarias e
imprevisibles”.
No: La Niña es un
fenómeno natural, no es un desastre (el desastre es el resultado de la
incapacidad del territorio para aguantar los efectos de La Niña). Eso equivale
a expedir una ley cambiando los horarios de trabajo, con el argumento de que el
Sol está girando alrededor de la Tierra más rápido que antes… o algo así. Me
niego a creer que el IDEAM [3], que es una institución
científica de primera calidad, haya metido la mano en esa consideración.
Es posible que el error de afirmar que “La Niña es un desastre natural” (error
que amerita un “cero aclamado” en Ciencias Naturales para quien lo cometió) no
tenga implicaciones jurídicas. Esperemos que sea así, porque de lo
contrario, tratándose de los dos decretos “madre” sobre los cuales se basan
todos los demás, significaría la caída de toda la legislación de emergencia, lo
cual dejaría al Gobierno Nacional sin herramientas jurídicas para conjurar el
desastre.[4]
En cambio, lo de que las dimensiones del fenómeno (o más bien: de
los efectos del fenómeno en el territorio colombiano) son “extraordinarias e
imprevisibles”, además de constituir también un error, en este caso de
información o de percepción (pues el IDEAM y otras instituciones nacionales e
internacionales venían advirtiendo desde meses antes lo que podría suceder,
además de que todo lo que sucedió de alguna manera ya había pasado antes,
muchas veces, en todas las regiones afectadas), sí puede tener consecuencias
jurídicas, en particular en lo que hace referencia al decreto 141 de 2011,
mediante el cual se reforman varios aspectos de la estructura y del
funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales CARs.[5]
Error de coherencia
Ya dijimos antes que los
efectos de La Niña 2010 demuestran que el Sistema Nacional Ambiental (además de
otros actores) ha sido incapaz de reducir la vulnerabilidad del país. Pero si,
como ya lo han anotado otros analistas, en los decretos “madre” se dice que las
dimensiones del fenómeno son “extraordinarias e imprevisibles”, ¿cómo es que el
Dto. 141 afirma “que dentro de los efectos ocasionados por
el fenómeno de la Niña, se identifican algunos que pudieron ser prevenidos o evitados en el marco de las competencias y las funciones que les fueron asignadas a las Corporaciones autónomas Regionales, de Desarrollo sostenible y Grandes Centros Urbanos?
Cierta o no esa consideración, existe un problema de coherencia y de conexidad con lo expresado en la norma fundamental. Además de que el decreto-ley parece reducir sólo a las CARs todo el Sistema Nacional Ambiental, en cuya cabeza están el Presidente de la República y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. (Hasta aquí mi artículo de febrero 2011).
Cierta o no esa consideración, existe un problema de coherencia y de conexidad con lo expresado en la norma fundamental. Además de que el decreto-ley parece reducir sólo a las CARs todo el Sistema Nacional Ambiental, en cuya cabeza están el Presidente de la República y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. (Hasta aquí mi artículo de febrero 2011).
En conclusión, y para efectos de los
que nos interesa en este momento, lo importante es destacar que cuando el
Gobierno Nacional tomó una serie de medidas para conjurar los efectos de lo que
erróneamente calificó como “un
desastre natural de dimensiones extraordinarias e imprevisibles”, sentó las bases para tomar una serie de
medidas que, si bien sirvieron para frenar los síntomas de una crisis
territorial de raíces mucho más profundas, no resultaron efectivas para
devolverles a los territorios afectados la resiliencia necesaria para convivir con los efectos de fenómenos extremos propios de la
variabilidad climática (y susceptibles de convertirse en “normales” como
consecuencia del cambio climático).
En la
“Relatoría” que contiene todas las consideraciones y pruebas que tuvo en cuenta
la Corte Constitucional para declarar inexequible (o sea: contrario a la
Constitución) el Decreto 020 de 2011, se citan los siguientes apartes de un
memorando[6]
firmado por la Directora
de Ecosistemas del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
el cual explica resumida y certeramente algunas de las principales razones por
las cuales muchos territorios colombianos perdieron la capacidad de “convivir”
sin traumatismos con los efectos de La Niña:
“Los procesos de transformación de
los humedales, ecosistemas importantes en la regulación hídrica, se vienen
presentando debido a que ecosistemas como bosques riparios o de galerías, áreas
boscosas de las zonas altas de las cuencas y franjas de protección de ciénagas
y humedales, que cumplen una función complementaria en dicha regulación, están
siendo sometidos a procesos de fragmentación, transformación y degradación,
como consecuencia del desarrollo de actividades como cultivos ilícitos,
ganadería, agricultura, minería, proyectos y viales de infraestructura, los
cuales han influido en la capacidad de resistencia de los humedales provocando,
entre otros efectos, su desbordamiento especialmente en el bajo Magdalena
debido a los efectos generados por el fenómeno de La Niña, que conllevó al
aumento de las precipitaciones en la mayor parte del país. Es relevante
mencionar que dos de las principales cuencas del país, Magdalena – Cauca,
fluyen hacia la región Caribe (…) Cabe destacar que el Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial desde las funciones establecidas otorgadas
por la Ley 99 de 1993, ha generado el marco Político y normativo que establece
la protección y manejo de los humedales. Es así como en 2002 se elaboró la
Política Nacional de Humedales interiores, principal herramienta que describe
las estrategias y metas correspondientes a la conservación de estos
ecosistemas. Mediante Resolución 157 de 2004, el Ministerio estableció
disposiciones para reglamentar el uso sostenible, conservación y manejo de
humedales (…) es importante aclarar que el Guájaro corresponde a un embalse, es
decir es un sistema artificial, que se encuentre integrado a la cuenca del
Canal del Dique. Este embalse distribuye las aguas a través de canales
artificiales. El Embalse fue construido en el año de 1974, motivo por el cual
no cuenta con Estudio de impacto Ambiental ni plan de Manejo. En lo que tiene
que ver con la Ciénaga de El Totumo, la Corporación Autónoma Regional del
Atlántico aún no ha reportado a este Ministerio la elaboración del Plan de
Manejo correspondiente, siendo esta Corporación a su vez responsable de
formular, adoptar e implementar los Planes de Manejo de los humedales en el área de su jurisdicción (…)”.
De las razones aducidas en la
transcripción anterior, que compartimos muchos analistas nacionales e
internacionales, se pueden derivar por lo menos dos conclusiones:
Una, que efectivamente los daños
generados por La Niña en 2010-2011 no pueden ser calificados como “sorpresivos”
(o “imprevisibles”, para utilizar la terminología del decreto 4580 de 2010), puesto que las
autoridades ambientales, al igual que muchas organizaciones no gubernamentales
y por supuesto comunidades de la mayoría los territorios afectados, eran
plenamente conscientes de las condiciones de vulnerabilidad de esos
territorios; condiciones que, en efecto, redujeron notablemente su resiliencia.
En sus “Bases conceptuales” el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático advierte que
El fenómeno “La Niña” 2010 - 2011 dejó varias
lecciones que deben incorporarse dentro de la adaptación al cambio climático,
quizás la más importante es la conservación de las dinámicas naturales; si no
se hubiera afectado la capacidad de regulación de los ecosistemas con obras de
infraestructura, cultivos y asentamientos, el impacto de las lluvias habría
sido mucho menor. Por esta razón, es importante considerar medidas integrales
que actúen en varios frentes para hacer posible la adaptación y no para
construir vulnerabilidad.
La segunda conclusión es que, como se dijo atrás, una gran cantidad de
las medidas que se tomaron y de las inversiones en infraestructura que se
llevaron a cabo con ocasión del desastre atribuido a La Niña 2010-2011 se
planificaron y ejecutaron sin tener en cuenta esas lecciones. En consecuencia, no
sirvieron para devolverles su resiliencia a los territorios afectados.
Esto nos conduce a la siguiente “sorpresa”.
Los “sorpresivos” efectos de El Niño 2015-2016
Si se realiza con cierta
disciplina el ejercicio de confirmar en qué estado se encontraban durante el
fenómeno de La Niña 2010-2011 los territorios que diariamente se reportan como
fuertemente afectados por El Niño 2015-2016, se comprueba que la mayoría de los
que hace 5 años estaban inundados, hoy están sufriendo los efectos de la fuerte
sequía.
Esto demuestra que, además de que
en ambos años nos encontramos ante fenómenos climáticos extremos (con
expresiones opuestas), con esos fenómenos se confabula la gran vulnerabilidad
todavía no resuelta de los territorios, como ingredientes complementarios para
generar el desastre.
Al igual que durante El Niño
2009-2010 se advertía sobre la probabilidad de una Niña que efectivamente llegó
en Julio 2010, y como durante La Niña 2010-2011 se advertía sobre la llegada de
El Niño 2015-2016, hoy se advierte sobre la casi certeza de que tendremos una
nueva Niña a finales del año en curso o a más tardar entre el 2017 y el 2018.
Esa
Niña completará la evaluación que ya comenzó El Niño, sobre qué tanto lograron
fortalecer efectivamente la resiliencia de los territorios, todas las
intervenciones que se llevaron a cabo a raíz de la Niña 2010-2011.
¿Qué sorpresas nos está
trayendo el cambio climático?
Tomo,
casi al azar, de mi biblioteca, uno de los primeros textos que me advirtieron
sobre eso que hoy llamamos “cambio climático” (en el sentido antropogénico del
concepto), y que hoy resulta obligatorio en todos los discursos, incluyendo
aquellos de quienes aceptan su existencia en la teoría, pero en la práctica
actúan y toman decisiones como si ese proceso no existiera.
El
texto es un cuaderno de 90 páginas,
profusamente ilustrado, titulado “El hombre y su mundo” [7]. La autora del guion y de
los dibujos es Margarita Salazar del Programa de Voluntarios de las Naciones
Unidas, y la edición que tengo en mis manos está fechada en noviembre de 1982
en Lima. Me lo regaló mi papá, que en ese entonces era funcionario de la
Organización Internacional del Trabajo.
El
cuaderno no habla explícitamente ni
de “calentamiento global” ni de “cambio climático”, términos que, si no estoy
mal informado, se adoptaron con el significado actual a raíz de la constitución
del Panel Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático en 1988, pero
me entregó de manera muy pedagógica -y seguramente a todos sus lectores y
lectoras- las enzimas necesarias para
ir digiriendo todo lo que posteriormente se vino descubriendo y difundiendo
alrededor de ese proceso.
Desde
mucho tiempo antes que eso, en la década de los años 70 del siglo pasado,
Gonzalo Palomino Ortiz, uno de los pioneros del ambientalismo y de la educación
ambiental en Colombia, nos advertía a los cachacos (oriundos de la región
montañosa de Colombia), que como consecuencia del calentamiento de la Tierra y
el consecuente deshielo de los polos, “El
mar va a subir de nivel, y como muchos territorios costeros se van a volver
inhabitables, los costeños nos vamos a trasladar masivamente a las ciudades
andinas con nuestras grabadoras”. [8]
Nada
de lo que ha ocurrido desde entonces con el clima de la Tierra ha resultado totalmente
sorpresivo para quienes más o menos comprendemos las causas y los efectos de
ese fenómeno. De una u otra manera era previsible que eso ocurriera, y así se
venía y se sigue avisando.
Sin
embargo hoy, a finales del primer trimestre del año 16 del siglo XXI, y aun
ante las evidencias irrefutables y las manifestaciones globales y locales de la
crisis climática, a quienes insistimos en advertir sobre la necesidad de
redefinir el “desarrollo” para que no siga destruyendo las condiciones que
hacen posible la Vida en la Tierra, nos siguen calificando de “terroristas
ecológicos”, “canalla ambientalista” y “enemigos del desarrollo”.
La única sorpresa verdadera es
que, si antes pensábamos que por las buenas no aprendemos, hoy nos damos cuenta
de que muchas veces por las malas tampoco. Desde ese lamentable punto de vista,
muchos desastres han sido en vano.
Bogotá, Marzo 29 de 2016
[1] Título del Capítulo 11 del
paradigmático “Cosmos” de Carl Sagan
[2] Este segundo decreto
legislativo, mediante el cual el gobierno pretendió ampliar la duración del
Estado de Emergencia, fue declarado Inexequible por la Corte Constitucional
mediante Sentencia C-216/2011 (31 de Marzo), a partir de lo cual quedaron sin
vigencia todos los decretos expedidos al amparo del mismo. Las razones que
sustentan esa decisión de la Corte se encuentran en http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2011/C-216-11.htm
[3] IDEAM
- Instituto de
Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales de Colombia
[4] Como se anotó en la anterior nota de
pie de página, el segundo de los “decretos madre” fue declarado inexequible por
la Corte Constitucional mediante sentencia C-216/11 (31 de Marzo).
[5] Esta misma
consideración fue tenida en cuenta por la Corte Constitucional para declarar
inexequible el Decreto 020 de 2011: “Igualmente se establecieron una serie
de Decretos que no estaban dirigidos a afrontar los hechos que se describen
como novedosos, mantenimiento, agravación y amenaza, sino que tienen como
finalidad crear una serie de medidas a largo plazo para afrontar eventuales
calamidades invernales como el Decreto 125 de 2011 sobre reforestación
comercial de las áreas afectadas y el Decreto 141 de 2011 sobre la
reestructuración de las CAR.”
[6] Memorando 2000-3.8220 del 27 de enero de
2011, P. 28
[7]
“Una publicación del Proyecto
Regional de Patrimonio Cultural PNUD/UNESCO, con la colaboración del Programa
de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente PNUMA y el Programa El Hombre y
la Biosfera MAB/UNESCO”
[8] Oriundo
de Chimichagua, uno de los municipios del Departamento del Cesar sobre los
cuales se extiende la Ciénaga de Zapatosa y radicado desde hace muchos años en
el Departamento del Tolima
posted by GUSTAVO WILCHES-CHAUX at 8:24 p.m.
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