martes, abril 26, 2016

¿NO APRENDEMOS?

Artículo incluido en el libro "Cambio climático - Perspectivas del Acuerdo de París 2015" publicado por Ediciones Aurora, Asociación Ambiente y Sociedad y la organización Derecho, Ambiente y Recursos Naturales", que será lanzado en la Feria del Libro mañana 1°de Mayo

La primera parte de este artículo, titulada "El 'sorpresivo' terremoto de Popayán en 1983" está en una entrada anterior de este blog

Escribo este texto desde mis territorios locales y mis vivencias personales. Creo que muchas de estas reflexiones -y en particular esta pregunta- puedes ser válidas no solamente en Colombia sino en otros lugares de América del Sur y de pronto del mundo. Pienso y actúo localmente e intento pensar y actuar globalmente.

La “sorpresiva” destrucción de Armero en 1985

El 13 de noviembre de 1985 una “avalancha” o flujo de lodos originada por una erupción del volcán Nevado del Ruiz, que bajó por el cauce del río lagunilla, destruyó la ciudad de Armero (Departamento del Tolima, Colombia) y causó la muerte de cerca de 25 mil personas.
La ciudad se había construido -y prosperaba en todos los sentidos-  justamente sobre el abanico claramente demarcado en el territorio por anteriores flujos de lodo, allí donde el río Lagunilla entra en el valle del Magdalena.

Se recordó entonces, demasiado tarde, que en 1595 y 1845, fenómenos similares ya habían destruido en el mismo lugar a poblaciones asentadas allí y habían causado muertes en cantidades proporcionales al tamaño de las mismas (636 y 1000 personas respectivamente). A pesar de eso en 1895 se construyó sobre el mismo abanico de lodos una nueva población con el nombre de San Lorenzo, la cual en 1930 se rebautizó con el nombre de Armero mediante ordenanza de la Asamblea del Departamento.

Hoy en el lugar no se ha construido una nueva población, pero existe allí una enorme actividad económica.

Con motivo de los 30 años del desastre de 1985, el peor de este tipo que ha sufrido Colombia, los medios de comunicación se encargaron de mantener viva la memoria de lo que puede volver a ocurrir en ese sitio.

El país cuenta hoy con un Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, que nació precisamente a partir del desastre de Armero, mediante Decreto 919 de 1989 y que se modernizó mediante Ley 1523 de 2013 “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”.

Esa actualización fue conveniente y era necesaria, entre otras razones, porque el Decreto 919 se expidió con anterioridad a la Constitución de 1991. Valga la pena recordar que ese decreto adelantó muchos de los enfoques y principios que posteriormente quedaron plasmados en la constitución colombiana.


Preocupa, sin embargo, leer documentos oficiales y oír declaraciones de funcionarios del más alto nivel, que desconocen totalmente la historia de la gestión del riesgo en Colombia y, particularmente, lo que en su momento significó el Decreto 919 de 1989, nacido nada menos que de esa enorme tragedia que fueron los 25 mil muertos de Armero.

Una de las más graves causas de vulnerabilidad es la pérdida de la memoria tanto a nivel individual como colectivo.

En Colombia, en América del Sur y en otros muchos lugares del mundo, existen ciudades localizadas total o parcialmente sobre abanicos de flujos de lodos, o en zonas de alto riesgo por múltiples causas, pero en la práctica resulta imposible trasladarlas a otro lugar. Uno de los procesos más traumáticos y complejos desde todo punto de vista que pueden existir, es una reubicación o un reasentamiento: es viable e inevitable con fragmentos de población expuestas a condiciones de alto riesgo, pero impensable para ciudades enteras.

De allí que sea necesario contar con sistemas de alerta temprana que eviten que vuelva a ocurrir, en Colombia o en el mundo, otra tragedia como la de Armero. Pero siguen ocurriendo. Siempre pensamos que ese tipo de desastres les pueden suceder a otros, no a nosotros.

Los “sorpresivos” efectos de La Niña en 2010-2011

A finales de 2009 y principios de 2010, el fenómeno de El Niño causaba grandes estragos en Colombia. Como se sabe -y hoy nuevamente se vive en tiempo real- en gran parte de nuestro país El Niño se expresa con aumentos de la temperatura ambiental y una significativa reducción de las lluvias, con todo lo que eso acarrea: sequía, incendios forestales, notable reducción del nivel de los ríos, humedales y embalses, amenaza de racionamientos de agua y electricidad, perjuicios para agricultores, pescadores y para la canasta familiar, etc.

Los efectos de este fenómeno se manifestaron hasta aproximadamente abril de 2010, y tres meses después, en Julio de ese año, tal y como se había pronosticado, comenzó La Niña.
Como consecuencia de los daños atribuidos a La Niña en el territorio colombiano en 2010 y principios del 2011, el Gobierno Nacional decidió, con plena justificación, declarar el Estado de Emergencia que consagra el artículo 25 de la Constitución colombiana.

Al respecto escribí, en ese momento, un artículo titulado La importancia de evitar que el ordenamientojurídico se convierta en otro damnificado de la ola invernal”, el cual publiqué en mi blog “Aguaceros y Goteras” el 12 de febrero de 2011, del cual transcribo algunos párrafos por considerar que conservan validez:

Parto de dos certezas y una presunción: la primera certeza, que existen suficientes razones para que el Gobierno Nacional haya declarado el “Estado de Emergencia” con base en el artículo 215 de la Constitución Nacional; la segunda, que los efectos de La Niña 2010 demuestran que ni el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres (creado en 1988), ni el Sistema Nacional Ambiental (que existe desde 1993), ni todos los sistemas, actores y sectores que manejan este país, han logrado reducir su vulnerabilidad ni frente a las dinámicas naturales, ni frente a muchas de las dinámicas sociales que se pueden convertir en amenazas.

Y la presunción: que el Gobierno Nacional ha actuado de buena fe al expedir las normas y tomar las medidas que ha adoptado para conjurar la emergencia y reducir la posibilidad de que ocurran nuevos desastres, por lo menos por temporadas invernales.

Los dos decretos “madre” que declaran el “Estado de Emergencia” (Dto. 4580 de 2010 y Dto. 20 de 2011 [2]) y los casi 40 decretos-leyes expedidos en desarrollo de los primeros, son herramientas constitucionales y legales para hacer gestión del riesgo. Es decir, para intervenir en la medida de lo posible sobre los factores que generan los riesgos, con el fin de reducirlos y evitar que se conviertan en desastres. Y para facilitar la recuperación de los ecosistemas y de las comunidades que hayan resultado afectadas por un desastre que no se haya podido evitar.

Pero a la gestión del riesgo también hay que hacerle gestión del riesgo, para que cumpla sus objetivos y para que no vaya a agravar los riesgos existentes ni a crear nuevas amenazas y vulnerabilidades… ni a generar nuevos y más graves desastres.

El "Estado de Emergencia" y la división de poderes en la democracia liberal

Como es bien sabido, el Estado de Derecho en las democracias liberales se basa en la separación de las ramas Ejecutiva, Legislativa y Judicial, a cada una de las cuales le corresponden unas funciones específicas. La Constitución ha previsto un mecanismo de excepción (el ya citado artículo 215), para que cuando existan razones de extrema gravedad que pongan en peligro el orden ecológico, económico y social del país, el Ejecutivo pueda asumir durante un tiempo determinado, la función legislativa que le corresponde al Congreso. Es decir, para que expida normas con jerarquía de ley, con las cuales, entre otras cosas, pueda modificar o derogar leyes existentes (porque ley mata ley).

Como el “Estado de Emergencia” representa una especie de suspensión temporal de ese aspecto fundamental del Estado de Derecho, la Corte Constitucional, constituida precisamente con ese fin, debe vigilar muy cuidadosamente que exista absoluta coherencia y conexidad entre los decretos-leyes que expida el Presidente de la República y las causas que motivaron la declaratoria del estado de excepción. Es decir, que es responsabilidad de la Corte evitar que el ordenamiento jurídico se convierta en otro damnificado del desastre invernal.

Dejemos de lado las –para mí indudables- buenas intenciones del Gobierno, y no descartemos la necesidad de introducirles profundas reformas al Sistema Nacional Ambiental (incluyendo a las CARs) y al de Prevención y Atención de Desastres. Pero recordemos que en Derecho tan importantes como el contenido, son las formalidades, el debido proceso y, como ya dijimos, la coherencia y la conexidad. (¿Qué conexidad existe, por ejemplo, entre el desastre invernal y la reducción del límite de velocidad en todas las carreteras del país?)
  

“Cero aclamado" en Ciencias Naturales

La parte considerativa de los decretos que declaran el “Estado de Emergencia” se abre con un error absoluto en materia científica, que se repite en algunos de los decretos-ley: “…el fenómeno de La Niña constituye un desastre natural de dimensiones extraordinarias e imprevisibles.

No: La Niña es un fenómeno natural, no es un desastre (el desastre es el resultado de la incapacidad del territorio para aguantar los efectos de La Niña). Eso equivale a expedir una ley cambiando los horarios de trabajo, con el argumento de que el Sol está girando alrededor de la Tierra más rápido que antes… o algo así. Me niego a creer que el IDEAM [3], que es una institución científica de primera calidad, haya metido la mano en esa consideración. Es posible que el error de afirmar que “La Niña es un desastre natural” (error que amerita un “cero aclamado” en Ciencias Naturales para quien lo cometió) no tenga implicaciones jurídicas. Esperemos que sea así, porque de lo contrario, tratándose de los dos decretos “madre” sobre los cuales se basan todos los demás, significaría la caída de toda la legislación de emergencia, lo cual dejaría al Gobierno Nacional sin herramientas jurídicas para conjurar el desastre.[4]

En cambio, lo de que las dimensiones del fenómeno (o más bien: de los efectos del fenómeno en el territorio colombiano) son “extraordinarias e imprevisibles”, además de constituir también un error, en este caso de información o de percepción (pues el IDEAM y otras instituciones nacionales e internacionales venían advirtiendo desde meses antes lo que podría suceder, además de que todo lo que sucedió de alguna manera ya había pasado antes, muchas veces, en todas las regiones afectadas), sí puede tener consecuencias jurídicas, en particular en lo que hace referencia al decreto 141 de 2011, mediante el cual se reforman varios aspectos de la estructura y del funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales CARs.[5]


Error de coherencia

Ya dijimos antes que los efectos de La Niña 2010 demuestran que el Sistema Nacional Ambiental (además de otros actores) ha sido incapaz de reducir la vulnerabilidad del país. Pero si, como ya lo han anotado otros analistas, en los decretos “madre” se dice que las dimensiones del fenómeno son “extraordinarias e imprevisibles”, ¿cómo es que el Dto. 141 afirma que dentro de los efectos ocasionados por el fenómeno de la Niña, se identifican algunos que pudieron ser prevenidos o evitados en el marco de las competencias y las funciones que les fueron asignadas a las Corporaciones autónomas Regionales, de Desarrollo sostenible y Grandes Centros Urbanos?

Cierta o no esa consideración, existe un problema de coherencia y de conexidad con lo expresado en la norma fundamental. Además de que el decreto-ley parece reducir sólo a las CARs todo el Sistema Nacional Ambiental, en cuya cabeza están el Presidente de la República y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. (Hasta aquí mi artículo de febrero 2011).

En conclusión, y para efectos de los que nos interesa en este momento, lo importante es destacar que cuando el Gobierno Nacional tomó una serie de medidas para conjurar los efectos de lo que erróneamente calificó como “un desastre natural de dimensiones extraordinarias e imprevisibles”, sentó las bases para tomar una serie de medidas que, si bien sirvieron para frenar los síntomas de una crisis territorial de raíces mucho más profundas, no resultaron efectivas para devolverles a los territorios afectados la resiliencia necesaria para convivir con los efectos de fenómenos extremos propios de la variabilidad climática (y susceptibles de convertirse en “normales” como consecuencia del cambio climático).

En la “Relatoría” que contiene todas las consideraciones y pruebas que tuvo en cuenta la Corte Constitucional para declarar inexequible (o sea: contrario a la Constitución) el Decreto 020 de 2011, se citan los siguientes apartes de un memorando[6] firmado por la Directora de Ecosistemas del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el cual explica resumida y certeramente algunas de las principales razones por las cuales muchos territorios colombianos perdieron la capacidad de “convivir” sin traumatismos con los efectos de La Niña:

Los procesos de transformación de los humedales, ecosistemas importantes en la regulación hídrica, se vienen presentando debido a que ecosistemas como bosques riparios o de galerías, áreas boscosas de las zonas altas de las cuencas y franjas de protección de ciénagas y humedales, que cumplen una función complementaria en dicha regulación, están siendo sometidos a procesos de fragmentación, transformación y degradación, como consecuencia del desarrollo de actividades como cultivos ilícitos, ganadería, agricultura, minería, proyectos y viales de infraestructura, los cuales han influido en la capacidad de resistencia de los humedales provocando, entre otros efectos, su desbordamiento especialmente en el bajo Magdalena debido a los efectos generados por el fenómeno de La Niña, que conllevó al aumento de las precipitaciones en la mayor parte del país. Es relevante mencionar que dos de las principales cuencas del país, Magdalena – Cauca, fluyen hacia la región Caribe (…) Cabe destacar que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial desde las funciones establecidas otorgadas por la Ley 99 de 1993, ha generado el marco Político y normativo que establece la protección y manejo de los humedales. Es así como en 2002 se elaboró la Política Nacional de Humedales interiores, principal herramienta que describe las estrategias y metas correspondientes a la conservación de estos ecosistemas. Mediante Resolución 157 de 2004, el Ministerio estableció disposiciones para reglamentar el uso sostenible, conservación y manejo de humedales (…) es importante aclarar que el Guájaro corresponde a un embalse, es decir es un sistema artificial, que se encuentre integrado a la cuenca del Canal del Dique. Este embalse distribuye las aguas a través de canales artificiales. El Embalse fue construido en el año de 1974, motivo por el cual no cuenta con Estudio de impacto Ambiental ni plan de Manejo. En lo que tiene que ver con la Ciénaga de El Totumo, la Corporación Autónoma Regional del Atlántico aún no ha reportado a este Ministerio la elaboración del Plan de Manejo correspondiente, siendo esta Corporación a su vez responsable de formular, adoptar e implementar los Planes de Manejo de los humedales en el área de su jurisdicción (…)”.

De las razones aducidas en la transcripción anterior, que compartimos muchos analistas nacionales e internacionales, se pueden derivar por lo menos dos conclusiones:

Una, que efectivamente los daños generados por La Niña en 2010-2011 no pueden ser calificados como “sorpresivos” (o “imprevisibles”, para utilizar la terminología del decreto 4580 de 2010), puesto que las autoridades ambientales, al igual que muchas organizaciones no gubernamentales y por supuesto comunidades de la mayoría los territorios afectados, eran plenamente conscientes de las condiciones de vulnerabilidad de esos territorios; condiciones que, en efecto, redujeron notablemente su resiliencia.

El fenómeno “La Niña” 2010 - 2011 dejó varias lecciones que deben incorporarse dentro de la adaptación al cambio climático, quizás la más importante es la conservación de las dinámicas naturales; si no se hubiera afectado la capacidad de regulación de los ecosistemas con obras de infraestructura, cultivos y asentamientos, el impacto de las lluvias habría sido mucho menor. Por esta razón, es importante considerar medidas integrales que actúen en varios frentes para hacer posible la adaptación y no para construir vulnerabilidad.

La segunda conclusión es que, como se dijo atrás, una gran cantidad de las medidas que se tomaron y de las inversiones en infraestructura que se llevaron a cabo con ocasión del desastre atribuido a La Niña 2010-2011 se planificaron y ejecutaron sin tener en cuenta esas lecciones. En consecuencia, no sirvieron para devolverles su resiliencia a los territorios afectados.

Esto nos conduce a la siguiente “sorpresa”.

Los “sorpresivos” efectos de El Niño 2015-2016

Si se realiza con cierta disciplina el ejercicio de confirmar en qué estado se encontraban durante el fenómeno de La Niña 2010-2011 los territorios que diariamente se reportan como fuertemente afectados por El Niño 2015-2016, se comprueba que la mayoría de los que hace 5 años estaban inundados, hoy están sufriendo los efectos de la fuerte sequía.

Esto demuestra que, además de que en ambos años nos encontramos ante fenómenos climáticos extremos (con expresiones opuestas), con esos fenómenos se confabula la gran vulnerabilidad todavía no resuelta de los territorios, como ingredientes complementarios para generar el desastre.

Al igual que durante El Niño 2009-2010 se advertía sobre la probabilidad de una Niña que efectivamente llegó en Julio 2010, y como durante La Niña 2010-2011 se advertía sobre la llegada de El Niño 2015-2016, hoy se advierte sobre la casi certeza de que tendremos una nueva Niña a finales del año en curso o a más tardar entre el 2017 y el 2018.

Esa Niña completará la evaluación que ya comenzó El Niño, sobre qué tanto lograron fortalecer efectivamente la resiliencia de los territorios, todas las intervenciones que se llevaron a cabo a raíz de la Niña 2010-2011.


¿Qué sorpresas nos está trayendo el cambio climático?

Tomo, casi al azar, de mi biblioteca, uno de los primeros textos que me advirtieron sobre eso que hoy llamamos “cambio climático” (en el sentido antropogénico del concepto), y que hoy resulta obligatorio en todos los discursos, incluyendo aquellos de quienes aceptan su existencia en la teoría, pero en la práctica actúan y toman decisiones como si ese proceso no existiera.

El texto es un cuaderno de 90 páginas, profusamente ilustrado, titulado “El hombre y su mundo” [7]. La autora del guion y de los dibujos es Margarita Salazar del Programa de Voluntarios de las Naciones Unidas, y la edición que tengo en mis manos está fechada en noviembre de 1982 en Lima. Me lo regaló mi papá, que en ese entonces era funcionario de la Organización Internacional del Trabajo.

El cuaderno no habla explícitamente ni de “calentamiento global” ni de “cambio climático”, términos que, si no estoy mal informado, se adoptaron con el significado actual a raíz de la constitución del Panel Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático en 1988, pero me entregó de manera muy pedagógica -y seguramente a todos sus lectores y lectoras- las enzimas necesarias para ir digiriendo todo lo que posteriormente se vino descubriendo y difundiendo alrededor de ese proceso.

Desde mucho tiempo antes que eso, en la década de los años 70 del siglo pasado, Gonzalo Palomino Ortiz, uno de los pioneros del ambientalismo y de la educación ambiental en Colombia, nos advertía a los cachacos (oriundos de la región montañosa de Colombia), que como consecuencia del calentamiento de la Tierra y el consecuente deshielo de los polos, “El mar va a subir de nivel, y como muchos territorios costeros se van a volver inhabitables, los costeños nos vamos a trasladar masivamente a las ciudades andinas con nuestras grabadoras”. [8]

Nada de lo que ha ocurrido desde entonces con el clima de la Tierra ha resultado totalmente sorpresivo para quienes más o menos comprendemos las causas y los efectos de ese fenómeno. De una u otra manera era previsible que eso ocurriera, y así se venía y se sigue avisando.

Sin embargo hoy, a finales del primer trimestre del año 16 del siglo XXI, y aun ante las evidencias irrefutables y las manifestaciones globales y locales de la crisis climática, a quienes insistimos en advertir sobre la necesidad de redefinir el “desarrollo” para que no siga destruyendo las condiciones que hacen posible la Vida en la Tierra, nos siguen calificando de “terroristas ecológicos”, “canalla ambientalista” y “enemigos del desarrollo”.

La única sorpresa verdadera es que, si antes pensábamos que por las buenas no aprendemos, hoy nos damos cuenta de que muchas veces por las malas tampoco. Desde ese lamentable punto de vista, muchos desastres han sido en vano.

Bogotá, Marzo 29 de 2016


 Notas:


[1] Título del Capítulo 11 del paradigmático “Cosmos” de Carl Sagan

[2] Este segundo decreto legislativo, mediante el cual el gobierno pretendió ampliar la duración del Estado de Emergencia, fue declarado Inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-216/2011 (31 de Marzo), a partir de lo cual quedaron sin vigencia todos los decretos expedidos al amparo del mismo. Las razones que sustentan esa decisión de la Corte se encuentran en http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2011/C-216-11.htm

[3] IDEAM - Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales de Colombia

[4] Como se anotó en la anterior nota de pie de página, el segundo de los “decretos madre” fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-216/11 (31 de Marzo).

[5] Esta misma consideración fue tenida en cuenta por la Corte Constitucional para declarar inexequible el Decreto 020 de 2011: “Igualmente se establecieron una serie de Decretos que no estaban dirigidos a afrontar los hechos que se describen como novedosos, mantenimiento, agravación y amenaza, sino que tienen como finalidad crear una serie de medidas a largo plazo para afrontar eventuales calamidades invernales como el Decreto 125 de 2011 sobre reforestación comercial de las áreas afectadas y el Decreto 141 de 2011 sobre la reestructuración de las CAR.”
  
[6] Memorando 2000-3.8220 del 27 de enero de 2011, P. 28

[7] “Una publicación del Proyecto Regional de Patrimonio Cultural PNUD/UNESCO, con la colaboración del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente PNUMA y el Programa El Hombre y la Biosfera MAB/UNESCO”

[8] Oriundo de Chimichagua, uno de los municipios del Departamento del Cesar sobre los cuales se extiende la Ciénaga de Zapatosa y radicado desde hace muchos años en el Departamento del Tolima