Por qué se cayó Popayán y varias reflexiones sobre el escenario post-terremoto de 1983
Presentación
Este artículo lo escribí en 1988 y se publicó en 1989 en el libro titulado "Herramientas para la Crisis - Desastres, Ecologismo y Formación Profesional", que recoge la experiencia del Programa de Autoconstrucción Comunitaria que adelantamos desde el SENA, Regional del Cauca, de la cual yo era Gerente, como respuesta al terremoto que el 31 de Marzo de 1983 destruyó gran parte de la ciudad y afectó a algunas zonas rurales cercanas.
El libro se encuentra disponible en pdf en el Repositorio Institucional del SENA.
Lo reproduzco ahora en este blog, por cuanto en los 40 años transcurridos desde entonces, han surgido por lo menos dos nuevas generaciones. E incluso, quienes cuando el terremoto todavía estaban en su infancia y hoy ya son personas adultas, deben tener un recuerdo muy borroso de lo que sucedió en los días del terremoto y en los años siguientes en Popayán.
El análisis de las causas por las cuales Popayán no pudo evitar que el terremoto generara un desastre, se basa en la metodología titulada La Vulnerabilidad Global, la cual también propuse y está expuesta en ese libro. Ese texto luego se incluyó como un capítulo de la primera publicación de LA RED (Red de Estudios sobre Desastres en América Latina), titulada "Los desastres no son naturales". Posiblemente -entre otras razones gracias a La Red- "La Vulnerabilidad Global" sea el texto de mi autoría que ha tenido mayor difusión y aplicación.
De ese concepto-herramienta surgió después el de Seguridad Territorial, el cual está expuesto también en varias publicaciones, algunas de ellas en este mismo blog.
Agradezco muy especialmente a José María Arboleda Castrillón Chepe) la colaboración que me ha prestado para poder subir hoy ese texto a este blog (y por las fotos tomadas por él que lo acompañan). Con Chepe trabajamos tanto en el programa promovido por el SENA tras el Terremoto de Popayán como en la Corporación Nasa Kiwe tras el Terremoto de Tierradentro en 1994
Invito a ver también la conferencia titulada "La Gestión del Riesgo: del Deber de la Esperanza a la Obligación del Milagro", la cual presenté en el Foro Mundial PROVENTION cerca al 25 aniversario del Terremoto de Popayán. La segunda parte de ese título la sigo reutilizando para una conferencia que vengo presentando desde antes de la pandemia.
I
Por qué se cayó Popayán
"Dicen que de una pregunta tonta no se puede esperar sino una respuesta igualmente tonta, y de hecho, al formularla, lo común era que nos contestaran:¿Y es que vos no sentiste el temblor?"
La vulnerabilidad física de la ciudad, producto de su ubicación en zona de alta sismicidad, nace aún antes del momento en que el conquistador Sebastián de Belalcázar decide fundarla en 1537 en el sitio que conocemos como Valle de Pubenza, coincidiendo con el asentamiento indígena gobernado por el cacique Payán o Popayán, del cual la ciudad deriva su nombre, pues si bien el primer sismo registrado en Popayán -y en Colombia- data de 1566, podemos suponer que los movimientos telúricos ocasionados por las fallas pertenecientes al sistema Romeral, o por la actividad volcánica del vecino Puracé, se remontan a épocas muy anteriores.
Este tipo de vulnerabilidad física por ubicación en zona sísmica es común para la totalidad de las ciudades colombianas situadas en la región andina, y podemos afirmar que para muchas ciudades americanas: graciosamente se dice que los conquistadores españoles tenían un ojo especialmente entrenado para detectar fallas geológicas activas, y que allí donde encontraban una, ponían una ciudad!
Sucede que las principales ciudades americanas fundadas por españoles, desde
Santiago de Chile hasta Los Ángeles y San Francisco, en América del Norte,
están situadas sobre el borde oriental del llamado "Cinturón de Fuego del
Pacífico", y su localización coincide, como en el caso de Popayán, con la
de los asentamientos indígenas originales, ubicados por lógica en aquellos
lugares en donde la fertilidad de los suelos, producto directo de la actividad
volcánica en épocas remotas, hiciera más favorables las condiciones para la producción.
La actividad volcánica y la sísmica, como se sabe, están íntimamente
vinculadas, como expresiones que son de la tectónica de placas.
En cuanto a las construcciones de tapia pisada y adobe, correspondientes en su mayoría al llamado "Centro Histórico" de Popayán, habitado en un alto porcentaje por las denominadas "familias tradicionales" de la ciudad, la vulnerabilidad física, representada por la falta casi total de mantenimiento de los techos y los muros, y por las constantes alteraciones de las características originales de los edificios, está íntimamente ligada a la vulnerabilidad económica o falta de solvencia de los propietarios o habitantes de muchas de esas edificaciones. Personalmente fui testigo -y los informes técnicos lo confirmaron- de estructuras de cubierta en madera, totalmente destruidas por el comején y la humedad, incapaces de resistir, bajo el peso de las tejas de barro y las cañas podridas, las fuerzas ocasionadas por el terremoto. Lo mismo puede afirmarse del mantenimiento de los muros, muchos de los cuales venían afectados desde terremotos anteriores, en especial desde el "enjambre" de sismos de origen volcánico de 1946. Anualmente, por Semana Santa, la ciudad recibía unbaño de cal en su fachada externa, y las grietas de los muros se disimulaban con boñiga y barro, pero casi ningún propietario estuvo antes del terremoto en condiciones económicas de emprender reparaciones de fondo en su vivienda, lo cual hubiera implicado cambio de maderas en techos, pisos y entrepisos, escaleras, dinteles y pilares, afianzamiento de muros y cimientos, reconstrucción de cañerías, muchas de las cuales habían desaparecido en las viejas casonas, y las aguas negras corrían bajo los pisos y los muros, horadando los cimientos. Materialmente resultaba imposible asumir créditos comerciales para reparar edificaciones prácticamente carentes de rentabilidad. Algunos edificios del sector histórico, que en años recientes habían sido objeto de mantenimiento o restauración, resistieron mucho mejor la arremetida del sismo (Hotel Monasterio, Banco de Bogotá, Banco del Estado).
También consignan los informes técnicos, que al debilitamiento de las construcciones del sector histórico contribuyeron las alteraciones arbitrarias de los muros, muchas de las cuales respondían igualmente a la vulnerabilidad económica de los propietarios. Grandes casonas, que originalmente fueron de uso casi exclusivamente familiar, tenían sus primeros pisos convertidos en locales comerciales y oficinas, de cuyo alquiler dependían económicamente las familias, restringidas a ocupar sólo el segundo piso de las casas.
Para "abrir'' dichos locales y oficinas, había sido preciso emprender reformas sustanciales en la estructura y distribución de los muros de tapia o adobe del primer piso, las cuales, al carecer de las características técnicas indispensables, convirtieron las casonas en trampas mortales. Cuando la gran mayoría de las casonas históricas derrumbadas por el terremoto fueron construidas, sus propietarios eran gentes opulentas del "Gran Cauca", cuya prosperidad económica se derivaba de la explotación de las minas y haciendas, o de la actividad comercial. El tamaño, diseño y función de las mismas correspondía a esa organización económica, política y social, que permitía mantener vivas y sanas las casonas (lo cual incluía la capacidad de sostener una servidumbre numerosa). La situación económica del Cauca y de Popayán en 1983 era totalmente diferente, pero las viejas edificaciones continuaban en pie.
También contribuyó al debilitamiento de las estructuras la "moda" de los closets en reemplazo de los viejos armarios (así como la instalación de sanitarios y la incrustación de tuberías), pues los propietarios de las casas perforaron masivamente los gruesos paredones que soportaban sus viviendas, sin recordar que su diseño y grosor originales respondían a la realidad sísmica de la región. El terremoto de 1983 sorprendió a muchas casas sostenidas por anaqueles con manteles y camisas... Un ejemplo interesante de cómo una "modernización" fuera de contexto, se transforma en Incremento de vulnerabilidad.
Otro tipo de alteraciones, esta vez con el ánimo de "reforzar” los paredones, como la colocación de dinteles de concreto, sin amarres ni columnas, sobre las tapias de tierra o adobe, o el "forrarlas" en ladrillo, aceleraron su derrumbamiento.
Casi de milagroso podemos
calificar el hecho de que el terremoto no hubiera ocasionado incendios masivos,
en favor de los cuales se confabulaban todas las circunstancias: instalaciones
eléctricas internas y exteriores totalmente precarias y, al menos las
domiciliarias del sector histórico, totalmente antitécnicas, y enormes
cantidades de madera vieja, caña y material inflamable, surgido de las casonas
destruidas. El corte instantáneo de la energía eléctrica (contrariando la
"Ley de Murphy") impidió que Popayán corriera la misma suerte de la
ciudad de San Francisco en 1906.
Como conclusión de los párrafos anteriores, anotemos que si bien el terremoto del 31 de Marzo de 1983 exhibió características muy particulares, relacionadas especialmente con la poca profundidad del foco, lo cual provocó movimientos muy específicos del suelo, capaces algunos de afectar cualquier construcción por adecuada que fuera, los grandes cómplices del movimiento sísmico fueron la vulnerabilidad técnica o carencia de estructuras sismo-resistentes en las edificaciones modernas de clase media y baja, y la ausencia casi total de mantenimiento en las casonas y edificios del sector histórico, debido a la insolvencia de los propietarios particulares y a la depresión económica de la región en general. A Popayán lo ayudó a tumbar la pobreza del Cauca.
II
ASPECTOS SOCIALES DEL POPAYAN POST-TERREMOTO
Me atrevo a afirmar sin lugar a dudas que, pasado el terremoto, a Popayán lo salvaron de la extinción dos factores concordantes: la irracionalidad de los popayanejos, al asumir inmediatamente créditos para reconstrucción muy por encima de sus posibilidades económicas habituales, y la irracionalidad -y decisión- del Banco Central Hipotecario y otras entidades, al prestarles plata (el BCH con base en el cupo de $3.500 millones de pesos asignado para el efecto por la Resolución 32/83 de la Junta Monetaria) a quienes no había certeza de que iban a estar en condiciones de pagar.
Si los particulares damnificados o las entidades crediticias hubieran hecho cálculos más estrictos, la ciudadanía de Popayán no estaría hoy (1988) ahogada por los préstamos y al borde del embargo colectivo... pero tampoco habría ciudad: Popayán se habría ido, en forma de barro, por las alcantarillas, como comenzó a suceder cuando cayeron torrenciales aguaceros días después del terremoto.
La reconstrucción física de Popayán, casi completa apenas cinco años después del sismo que la destruyó, ha marcado un record en el mundo y fue posible por las razones indicadas. El centro histórico ha mantenido, y aún mejorado, su fachada exterior, pero hoy es mucho menos vulnerable desde el punto de vista de sus estructuras físicas: tanto las viviendas como las edificaciones institucionales restauradas o reconstruidas totalmente, poseen características sismo-resistentes adecuadas a la zona, los techos podridos y los muros endebles han desaparecido en su mayoría, con contadas excepciones, que hoy continúan significando una amenaza para los transeúntes. El uso del espacio urbano, y la utilización de las antiguas edificaciones, se ha racionalizado en busca de una necesaria rentabilidad, de una funcionalidad más acorde con las exigencias del momento, y de una mejor calidad de vida y del medio laboral para los habitantes de Popayán. El terremoto sirvió para fortalecer, ampliar y mejorar la infraestructura de servicios públicos e institucionales. La Universidad del Cauca, acertadamente llamada "la principal empresa del Departamento", modernizó y amplió su planta física y su dotación de equipos y laboratorios. Lo mismo hicieron otras entidades del Estado que adquirieron como sedes -y reconstruyeron- grandes casonas del centro de la ciudad.
Como aspecto negativo de ese cambio en el uso de las edificaciones, debe anotarse una lamentable migración de familias del centro histórico hacia los barrios de la periferia, con lo cual se ha producido una excesiva "institucionalización" del centro, con la pérdida de vida y actividad, por fuera de los horarios laborales, que ello implica.
El Banco Central Hipotecario
sentó un precedente interesante en materia de mitigación de la vulnerabilidad
física y técnica, al condicionar los desembolsos de los créditos de
reconstrucción, a la previa aprobación de los diseños y cálculos estructurales
por parte de su oficina técnica. Para ello publicó, además, una cartilla-guía
con los criterios básicos de las estructuras sismo-resistentes exigidas. La
Alcaldía de Popayán, por su parte, a través de la Junta del Sector Histórico,
determinó pautas de diseño arquitectónico (algunas veces, como en el caso del
ancho máximo de los garajes, totalmente carentes de realismo y de sentido
práctico), tendientes a preservar la unidad de estilo en la ciudad. Se logró
así que Popayán, pese a su modernización estructural, conservara su carácter y
fisonomía "coloniales".
Lo cierto es que el Popayán físico que hoy vemos, constituía una utopía la víspera del terremoto. La crisis hizo posible la utopía, y hoy es una demostración de cómo un fenómeno sustancialmente negativo puede ser aprovechado como oportunidad de cambio constructivo.
Ver: Vivienda: Autoconstrucción, sujetos sociales y transformación de su realidad
III
LA
RECONSTRUCCION ECONOMICA
En países como la China, después de los grandes terremotos que la han azotado y que tantas vidas humanas y pérdidas económicas le han cobrado, antes que la reconstrucción física de las viviendas, se considera prioritaria la reconstrucción de las fuentes económicas, en especial las fábricas afectadas, sobre la presunción correcta de que la recuperación económica generará los recursos necesarios para la reconstrucción de los demás sectores.
Hoy, cuando el Popayán físico se encuentra casi totalmente reconstruido, pero el Popayán económico afronta una situación peor que la anterior al terremoto, cuando cada día es más grave el desempleo y afecta a más estratos de la sociedad, cabe preguntamos si pasado el sismo sí se realizó una acertada selección de las prioridades. Es decir, si no habría sido más conveniente reconstruir primero la economía y preocuparse por la generación de empleo, y dejar para después la reconstrucción de las viviendas y los edificios institucionales.
La respuesta es que en el caso de Popayán aparentemente no existían alternativas. La economía del Departamento -y con ella la de la ciudad- venía desde antes del terremoto en un proceso de deterioro acelerado, por causas que no viene al caso analizar aquí en detalle y que es imposible controlar localmente, pero que tienen su origen remoto en el desmembramiento del "Gran Cauca" y en el cambio de los esquemas económicos predominantes en el siglo pasado, cuando Popayán alcanzó su máxima prosperidad, transformación a la cual la ciudad no pudo adaptarse oportunamente, cediendo así el liderazgo económico a ciudades como Cali.
En la zona afectada por el terremoto no existía una economía para reconstruir, o mejor dicho, las pocas fuentes de producción existentes no resultaron afectadas: Empaques del Cauca (fábrica de costales de fique), la cooperativa Lácteos Puracé (pasteurizadora y comercializadora de leche), Icobandas (fábrica de bandas industriales), y Carvajal y Compañía (planta ensambladora de libros), las principales industrias localizadas en la zona, reemprendieron inmediatamente su actividad manufacturera.
La actividad agropecuaria y extractiva, propia del sector primario de la economía y base económica del Cauca, no fué víctima del sismo. (Es en los años posteriores cuando éste sector ha resultado más golpeado por efectos de la situación de conflicto político y social que impera en el Departamento y que ha obligado al cierre de muchas haciendas ganaderas y, especialmente, lecheras. Es sintomático el hecho de que Lácteos Puracé, establecida en Popayán como consecuencia lógica de la producción lechera en la región central del Cauca, dependa hoy de la compra de leche en Nariño y en Cesar. También es sintomática la desaparición de la feria agropecuaria y ganadera que anualmente se celebraba en Popayán y que, por sustracción -o "diversificación"- de materia, ha sido reemplazada por una feria equina.)
El sector comercial y de servicios (que incluye al sector público), principal generador de empleo en la región, si bien sufrió daños físicos parciales por el terremoto, no solamente no resultó afectado en el mediano plazo, sino que fue el gran beneficiario. Aún desde el primer momento (el comportamiento de los aportes al SENA en 1983, liquidados con base en las nóminas mensuales, es un indicador fehaciente) los empleadores existentes en la zona del sismo, grandes y pequeños, realizaron un esfuerzo importante para mantener en pleno funcionamiento sus negocios y no reducir el número de sus empleados. La actividad constructora, que merece un comentario especial, promovió la aparición de negocios comerciales -y algunas fábricas- relacionados con el ramo, en especial agencias de materiales y ferreterías. Al finalizar el auge de la construcción, la mayoría de esos nuevos negocios dejaron de existir. Han persistido sí, y continúan aumentando, entre otros negocios, las agencias de venta de vehículos (entre 1983 y 1988 se han expedido en Popayán 2.449 nuevas placas, es decir que se' matriculan cerca de 500 nuevos vehículos por año), y los establecimientos hoteleros, basados en el enorme potencial turístico de Popayán y del Cauca. (Popayán pasó de 5 hoteles de primera categoría en el 83, a 10 en el 85; de 2 a 8 de segunda, y de 43 a 47 de tercera). (Fuentes: Instituto de Tránsito del Cauca y Caucatur).
El flujo de dinero que ocasionó la reconstrucción, proveniente en su mayoría de los créditos internacionales con el BID y el BIRF (muchas de las tan publicitadas donaciones se quedaron en el ofrecimiento y las que realmente llegaron no son significativas frente al volumen de los créditos), produjo un florecimiento de la actividad bancaria en Popayán. Transcribo a continuación un comentario al respecto del Banco de la República:
"Tal fue el flujo de dinero circulante incorporado al sistema, que en el corto periodo comprendido entre diciembre 31 de1982 y diciembre 31 de 1984, las captaciones totales de los intermediarios financieros pasaron de $2.956.8millones a $7.911 millones, con un incremento del 167.6% . A diciembre 31 de 1987 el valor de lo captado por los intermediarios ascendía a $13.552 millones, cifra que representa un aumento del358.5% con relación a lo contabilizado al cierre del ejercicio de 1982. De igual manera, entre diciembre de 1982y diciembre de 1984 las colocaciones variaron positivamente en294.7%y sise comparan las cifras correspondientes a los balances finales de diciembre de 1982y diciembre de 1987, el incremento es del orden del 588.9%”
"En resumen -sigue el Banco- fue importante la participación de todas las entidades pertenecientes al sistema financiero de la región en la reconstrucción de la ciudad de Popayán. Debe mencionarse que los depósitos en las entidades financieras no sólo eran recursos de emergencia arbitrados por el Gobierno Nacional y prestados a los damnificados; también provino del ahorro regional y del crédito interno y externo conferido a los sectores privado y público.”
”Es conveniente señalar también la entrada al sistema financiero de Popayán, con posterioridad al terremoto, de varias corporaciones de ahorro y vivienda, lo cual coadyuvó al fomento del ahorro. Esto se corrobora observando que sus niveles llegaron al 22% del total captado por el sistema a fines de 1987; a la vez comprometieron en préstamos alrededor del 42% de sus recursos, a pesar de la dificultad que implicaba colocar dinero a tasas del 28%, mientras que las entidades que manejaban los cupos de emergencia ofrecían crédito al 18% .Aparte de esto, hay que tener en cuenta que las entidades locales también tuvieron que afrontar problemas derivados de la crisis del sector financiero de los años 1982 y 1983, en especial, por la amplia vinculación de la región con el Banco del Estado”. (Hasta aquí el Banco de la República). [1]
El último párrafo del comentario descrito es pertinente, por cuanto para la economía del Cauca dependiente de inversionistas locales, y en especial para la economía de Popayán, mucho más dañino que el terremoto, tanto en términos de cifras como de imagen y confiabilidad a nivel regional y nacional, fue el derrumbamiento del Banco del Estado en 1982, institución que hasta unos pocos años antes de su quiebra como consecuencia de maniobras fraudulentas y autopréstamos, había sido un patrimonio, pequeño pero estable, del Cauca. Después, con nuevos accionistas y nuevos "criterios", se lanzó al "carnaval" de las grandes organizaciones financieras (Grupo Grancolombiano, Banco Nacional, etc.), para acabar, como ellas, en el gran escándalo que resquebrajó -y todavía hoy afecta- las bases de la economía "legal" del país.
Qué mecanismos poseía la región para lograr que ese enorme flujo de dinero que atrajo el terremoto, que sólo en 1983 se aproximó a los ocho mil millones de pesos, no pasara de largo, dejando sólo obras físicas pero sin generar actividades productivas capaces de reproducir los recursos en beneficio de la zona? Supuestamente dos: el primero, la máxima vinculación posible de profesionales, de mano de obra y de manufacturas y servicios locales, a la industria de la construcción. El segundo, la promoción y el desarrollo de la industria en la región, para lo cual la Ley 11 de 1983 estableció estímulos que vamos a comentar posteriormente.
La industria de la construcción
En una ciudad destruida* en la
cual, como ya dijimos, no existía una economía fabril para activar, resulta
obvio que la industria constructora aflore como de primera importancia desde el
punto de vista económico y de generación de empleo. Una de las "redes"
que permitiría que parte de los nuevos recursos inyectados a la zona se
quedaran en ella, era la capacitación de mano de obra local para atender las
necesidades del mercado de trabajo. Con ese criterio, el SENA estableció que
uno de los objetivos de su programa de autoconstrucción de vivienda popular
debería ser, además de la casa sismo-resistente, la capacitación laboral de los
participantes. Evaluado el programa en 1986, encontramos que si antes del
terremoto sólo un 3B% de esos participantes se hallaban vinculados a la
industria de la construcción, al momento de la evaluación lo estaba el 23.9%,
cifra que representa cerca de la mitad del total de participantes entrevistados
que en 1986 se encontraban trabajando como asalariados (58.4%). Los demás afirmaron
hallarse "buscando trabajo" (10.3%), en oficios del hogar (17%), lo
cual es coherente con la elevada participación de madres de familia en el
programa, estudiando (0.4%) y en actividades no especificadas (13.9%). La
evaluación también arrojó que el 62.2% de los entrevistados se considera
debidamente capacitado para vincularse a la actividad constructora. Es
interesante resaltar también que las personas vinculadas al programa de
autoconstrucción del SENA que se hallaban trabajando tanto en la época del sismo
como al momento de la evaluación, reportaron un incremento significativo de sus
ingresos a precios constantes de 1986, en la siguiente proporción: el 44% para
quienes iniciaron su vivienda en el 83, el 32% para quienes lo hicieron en el
84, y el 36% para los del 85. Así mismo, los habitantes del Barrio Suizo, que
sirvió como grupo de control, reportaron un incremento en sus ingresos del 35%,
lo cual confirma que la estabilidad de una vivienda propia casi automáticamente
se traduce en un incremento del ingreso familiar.
Sin embargo el auge de la construcción, pese a no haberse paralizado totalmente, necesariamente era temporal y hoy, cuando cerca del 90 por ciento de la ciudad se encuentra reconstruido, ha dejado de constituir una alternativa económica de largo plazo. Las cifras hablan por sí solas: en 1983 se expidieron en el Municipio de Popayán 470 licencias de construcción, en 1984, 426, y en 1985 apenas 194. En los tres años citados, solamente una de las licencias (en 1983) correspondió a uso industrial. (Fuente: Banco de Datos del Municipio).
Existen todavía grandes necesidades de vivienda en los barrios populares, pero la mayoría se refieren al mejoramiento de los asentamientos existentes y, dada la condición socio-económica de sus habitantes, sólo resulta factible hacerlo por autoconstrucción.
Ver: Vivienda: Autoconstrucción, sujetos sociales y transformación de su realidad
En cuanto a la producción de materiales y agregados utilizados en las obras de reconstrucción, lo cierto es que la mayor parte de ellos provenían del exterior de la zona del sismo. El hierro y el cemento no se producen en el Cauca y debieron adquirirse principalmente en el Valle. Gran parte del ladrillo se compra en el norte del Departamento, a pesar de que la reconstrucción motivó la creación de algunas ladrilleras y bloqueras locales. Los materiales de arrastre, arena, grava y piedra, deben acarrearse desde puntos relativamente lejanos, pues se demostró que parte de la destrucción tuvo su origen en la utilización de materiales provenientes de ríos de origen volcánico cercanos a Popayán, cuya acidez desvirtúa las características que les permiten asociarse satisfactoriamente con el cemento y el hierro para producir concretos confiables. Lo anterior provocó que muchos de los nuevos dineros salieran rápidamente del Cauca.
En cuanto a los materiales y accesorios para los acabados, se generó trabajo para la pequeña industria metalmecánica existente en la región, en cuanto hace referencia especialmente a estructuras. Lo mismo sucedió con la ebanistería, aunque era común la queja, proveniente en especial de los artesanos más "tradicionales", de que los ingenieros contratistas no los favorecían en sus contratos, seguramente en beneficio de operarios menos "preciosistas" pero más rentables.
La Ley 11 de 1983 que, entre
otras cosas, creó la Corporación para la Reconstrucción del Cauca (CRC) y el
Fondo Nacional de Calamidades (Artl3-#10), estableció también algunos estímulos
para la creación de nuevas empresas industriales, comerciales, agropecuarias y
mineras en la zona del desastre. En efecto, se eximían del 40% del impuesto a
la renta y complementarios a quienes se establecieran físicamente en dicha zona
en 1984y 1985, del 30% a quienes lo hicieren en el 86, y del 20% a quienes lo
hicieren en el 87.
Pero lo cierto es que el resultado práctico de dichos estímulos ha sido casi nulo, al contrario de lo sucedido con la Ley 44 de 1987, que favoreció a quienes invirtieran en nuevas empresas en la zona de influencia del Nevado del Ruiz, pero no únicamente en la zona devastada, sino en una región mucho más amplia de los Departamentos circundantes.
El fracaso de la primera disposición en cierta medida se explica por el hecho de que difícilmente se podían atraer inversionistas a una ciudad casi totalmente destruida, con una infraestructura de servicios totalmente insuficiente, rodeada por una súbita explosión de cinturones de miseria y con un futuro totalmente incierto desde el punto de vista físico, económico político y social. Hoy, cinco años después del terremoto, cuando la ciudad no solamente se encuentra reconstruida, sino mucho mejor que antes del sismo, cuando las redes de servicios se han ampliado y mejorado, cuando los "nuevos barrios" poco a poco se han ido incorporando, como nuevas fuerzas activas, sociales y económicas, al nuevo Popayán, cuando podemos mostrar nuestra capacidad de respuesta ante la crisis... los estímulos para la creación de nuevas empresas ya no existen.
En el caso de Popayán, podemos afirmar que se le ofrecieron estímulos para que montara una nueva empresa al motociclista accidentado, mientras se encontraba todavía hospitalizado, lleno de sondas, de agujas y de tubos, y sin un centavo para pagar la cuenta del hospital. En el caso de la Ley 44 del 87, se le ofrecieron los estímulos al motociclista moribundo, pero también a los parientes sanos, la mayoría de los cuales se habían enterado de la tragedia, pero no habían padecido directamente el accidente. No estoy criticando la norma que produjo los efectos deseados, sino lamentando el ingenuo optimismo de quienes redactaron la parte respectiva de la Ley 11 de 1983, y la incapacidad política de nuestra región para lograr -o siquiera buscar- que la norma se adecúe a la realidad de las necesidades. Cierto es que las características de ambos desastres fueron totalmente diferentes y que la recuperación de la actividad productiva -esa sí destruida- en la zona afectada por el Ruiz, ameritaba medidas tan favorables como la total liberación de importaciones y exención tributaria para la maquinaria agrícola y los equipos agroindustriales traídos al país con destino a las zonas aledañas al volcán. Como cierto es también que las exenciones de impuestos del 100% resultan mucho más atractivas que las del 40% establecidas para el Cauca durante los dos primeros años de vigencia de la norma. Pero también lo es que, si hoy, cuando el medio ofrece la mínima confianza necesaria que exigen los inversionistas, existieran atractivos similares, el despegue económico del Cauca sería más factible.
Las perspectivas económicas de la zona central del Departamento comienzan a vislumbrarse hoy con hechos concretos, entre los cuales se destacan la naciente industria electrónica (conmutadores telefónicos, estabilizadores, ensamblaje de máquinas registradoras, televisores y microcomputadores), la agroindustria de la seda, promocionada principalmente por la Federación Nacional de Cafeteros, y el cultivo de flores para exportación; actividades todas que, de continuar prosperando, generarán nuevas empresas periféricas. También en la medida en que la antes descrita situación de orden público en la cordillera caucana hace cada vez más difícil mantener los esquemas tradicionales de producción agropecuaria, la inversión se vá concentrando en empresas más modernas y rentables -desde el punto de vista económico y social- en el centro del Departamento.
IV
LA
VULNERABILIDAD ECONOMICA HOY
Si, como se explicó, la vulnerabilidad económica de un amplio segmento de las clases sociales de Popayán tenía, antes del terremoto, una de sus expresiones en la imposibilidad de acceder a viviendas seguras desde el punto de vista sísmico, hoy esa vulnerabilidad debe enfrentar una amenaza mucho más inmediata: la posibilidad de embargo por parte de la entidad que prestó la plata para la reconstrucción, y en concreto del Banco Central Hipotecario que realizó el mayor número de créditos institucionales o personales en los niveles socio-económicos medios de la población afectada. Los créditos de emergencia contemplaron cinco años de gracia (con pago únicamente de intereses), a partir de los cuales los usuarios de crédito deberían comenzar a cancelar las cuotas de capital correspondientes. En la premura -repito: afortunada- del momento post-desastre, los popayanejos realizaron cuentas alegres sobre la rentabilidad futura de los apartamentos o locales comerciales que abrieron en sus casas, o sobre las perspectivas de incrementar el ingreso familiar para cubrir la deuda. Y no faltó quién asegurara que, llegado el momento, los créditos iban a ser condonados por el Estado, esperanza que ratificó el Alcalde actual en su discurso de posesión.
Transcurridos los primeros años de gracia, ni la economía regional había producido los milagros esperados, ni se había producido la condonación. Se expidió entonces la Ley 132 de 1986 o primera "Ley de Alivio", que cobijó a todos los créditos otorgados con base en la Resolución 32 de 1983 de la Junta Monetaria. La citada Ley 132 amplió el plazo para el pago de los créditos a 20 años (5 de intereses solamente más 15 de capital e intereses), redujo la tasa de interés del 18% al 6% anual (muy por debajo de las tasas comerciales) con retroactividad al momento de la suscripción del crédito, y autorizó a las entidades financieras un redescuento del 100% de los créditos, sobre la base de una asignación extra de tres mil quinientos millones de pesos al Banco de la República, para evitarles pérdidas por concepto de la refinanciación. Realmente dicha Ley solamente favorecería a los usuarios del BCH, única entidad que otorgó créditos de emergencia con base en la citada Resolución 32. Sin embargo, el Decreto reglamentario de la Ley fue posteriormente demandado y derogado por la Corte Suprema de Justicia, con lo cual la Ley, por falta de reglamentación, en la práctica no se ha aplicado.
Se expidió entonces la Ley 18 de 1987 o segunda "Ley de Alivio", la cual fue declarada inconstitucional por fallas formales en el procedimiento de su expedición, pero los términos de la misma fueron revividos casi automáticamente mediante Resolución número 56 de 1987 de la Junta Monetaria, a la cual han dado aplicación el BCH, el ICT y las demás entidades financieras. A diferencia de la primera "Ley de Alivio", esta norma no contempla la rebaja de intereses con retroactividad al momento de la suscripción del crédito, sino solamente a partir del momento en que el usuario expresamente se acoja a ella, para lo cual requiere estar al día en el pago de sus obligaciones crediticias. Lo anterior ha creado una fuerte oposición por parte de los deudores del BCH, agrupados jurídicamente en una organización de damnificados del terremoto (FUNDAT). Alegan sus asociados que el Banco Central Hipotecario debe dar cumplimiento estricto a la Ley 132 de 1986 (aunque no reglamentada, todavía vigente), es decir, refinanciar los créditos en los términos inicialmente previstos. Una parte de los deudores se ha acogido a la Resolución 56 y otra está en espera de una decisión definitiva de la Junta Monetaria sobre la primera "Ley de Alivio”.
Lo cierto actualmente es que más de la mitad de los usuarios de crédito del BCH se encuentran en mora o han entrado en cesación de pagos y, como ya dijimos, enfrentan la posibilidad de un embargo por parte de la entidad crediticia. En cifras concretas, de 5.416 obligaciones crediticias contraídas con el Banco entre 1983 y Octubre de 1988 (equivalentes hoy a $12.092 millones de pesos: $7.513 por capital y $4.579 por intereses), sólo el 45.29% se hallan al día, el 43.54% están en mora y el 11.17% pasaron a la categoría de "dudoso recaudo". Sería una cruel paradoja que, por falta de definición sobre la aplicación de las normas, los habitantes de Popayán se convirtieran en damnificados de la misma entidad que, en su momento, les permitió no continuar siendo damnificados del terremoto.
En cuanto al Instituto de Crédito Territorial, cuyos deudores están todos cobijados por la Resolución 56 de 1987, dicha entidad ha tramitado desde la fecha del terremoto 7.988 créditos para vivienda popular, en el pago de los cuales se encuentra al día un 65% de los usuarios y en mora el 35% restante.
Otro grave problema de la Resolución 56 es que, al contrario de la Ley 132, sólo contempla la refinanciación de los créditos para vivienda, y deja por fuera todos los préstamos realizados para edificios de otro uso, por instituciones públicas o privadas, como la Cámara de Comercio, varios establecimientos educativos y comerciales, hoteles, oficinas, etc. En muchos de esos casos, como en el de la Cámara de Comercio, la entidad que adquirió el crédito asumió un costo social, al recuperar para la ciudad edificaciones que, de otra manera, hubieran permanecido en la ruina o se hubieran convertido en lotes de engorde.
Quienes, en el alto Gobierno, tienen en sus manos desbloquear la Ley de Alivio, poseen también la facultad de evitar graves conflictos sociales en el futuro cercano, con impredecibles consecuencias para la ciudad, para el Cauca y para el país.
Desde el punto de vista de la preparación para nuevos posibles desastres en Colombia, una recomendación concreta es que, desde ahora y como parte de los planes de emergencia, se establezcan líneas especiales de crédito para reconstrucción post-desastre; que se definan sin duda alguna las condiciones de pago y los mecanismos y requisitos para acceder a ellas; y que se asignen los recursos mínimos para garantizar que, creada la necesidad, estén efectivamente disponibles. El viacrucis de las leyes de Alivio de Popayán, que se expidieron y han ido ajustándose y reinterpretándose sobre la marcha y el conflicto, debe servir para que el país generalice y aplique las lecciones aprendidas.
V
PREPARACION
INSTITUCIONAL Y SOCIAL PARA
NUEVOS DESASTRES
No deseo terminar sin hacer mención de la organización del Comité Local de Emergencias de Popayán, del cual forman parte la Alcaldía, la Defensa Civil, la Cruz Roja, los Bomberos, el Ejército, la Policía, el Hospital San José, el Servicio Seccional de Salud, la Corporación para la Reconstrucción del Cauca, Ingeominas y el SENA; así como del Comité Regional, conformado por las mismas entidades y coordinado por la Secretaría de Planeación Departamental. Dichos comités han comenzado a elaborar planes de emergencia y a definir acciones y responsabilidades coordinadas, para evitar que, en el futuro, frente a la ocurrencia de posibles desastres, el caos se vuelva a apoderar de la situación como ocurrió cuando el terremoto de 1983.
De las recomendaciones
formuladas por Ingeominas con posterioridad al terremoto, algunas de ellas, en
especial las referentes al diseño de estructuras sismo-resistentes, han sido
atendidas. No ha sucedido lo mismo con la inconveniencia de construir en zonas
bajas y aledañas al río Cauca, debido a la evidencia de grandes avenidas o
crecidas del río en el pasado; ni con lo relativo a construcciones en los
bordes y zonas bajas de pendientes topográficas. Tampoco existe un control
sistemático de los materiales de construcción, ni de la calidad de las mezclas
empleadas, las cuales siguen a criterio de los constructores.
El SENA, en su condición de organismo de formación profesional y desarrollo social, ha decidido incorporar a sus acciones de desarrollo comunitario la dimensión ambiental y, en concreto, el conocimiento de los riesgos de origen natural o humano que eventualmente amenazan a cada comunidad con la cual trabaja la entidad, así como el análisis -y en lo posible la mitigación- de las razones por las cuales ese mismo grupo humano es vulnerable frente a los riesgos hallados. Ese trabajo está intimamente vinculado a la capacitación comunitaria para efectos de la reforma del municipio colombiano, la cual le otorga al nivel local, a las autoridades municipales y a las comunidades mismas, nuevas responsabilidades para el control de sus propios destinos. Como resultado de esa acción, el SENA está promoviendo, en coordinación con la Oficina Nacional de Emergencias de la Presidencia de la República, y con los comités regionales y locales, la creación de colectivos de emergencia y la elaboración de planes comunitarios de prevención, mitigación y preparación para desastres, sin descuidar que dichas acciones deben tener como meta, más allá de la ocurrencia o no de la posible catástrofe, el mejoramiento integral de la calidad de la vida cotidiana de las comunidades participantes.
Deseo, por último, agradecer la colaboración de las entidades y personas que generosamente contribuyeron con informaciones o conceptos para la elaboración de este documento.
FUENTES
2. Banco de la República. Información directa.
3. Cámara de Comercio del Cauca.
"Indicadores Económicos Departamento del Cauca 1981-1985". Popayán,
1988. (Recoge datos de:. Banco de la República, CAUCATUR, Banco de Datos del
Municipio y otros).
4. Corporación para la Reconstrucción y el
Desarrollo del Departamento del Cauca (CRC) y otros. "Popayán... Dos años
después". Popayán, Marzo 1985.
5. Corporación para la Reconstrucción y el
Desarrollo del Departamento del Cauca (CRC) y otros. "Popayán tres años
después". Popayán, 1986.
6. Ingeominas y otros. "El Sismo de
Popayán del 31 de Marzo de 1983". Bogotá, 1986.
7. Instituto de Tránsito del Cauca.
"Informe Estadístico Parque Automotor del Cauca". Popayán, Septiembre
1988.
8. Instituto de Crédito Territorial.
Información directa.
9. SENA "Evaluación del Programa de Reconstrucción del Cauca". Documento interno, 1988.
[1] Si bien en conjunto, entre 1983 y 1985 lo
colocado ($33.376,8 millones) fue mayor que lo captado ($24.8424 millones), lo
contrario sucedió con las Corporaciones de Ahorro y Vivienda (consideradas
aisladamente), las cuales entre 1983 y 1985 captaron $2.447,9 millones de
pesos, mientras sólo colocaron $1.611 millones (es decir, el 65.8% de las
captaciones). (Fuente: Banco de la República).
posted by GUSTAVO WILCHES-CHAUX at 9:07 p.m.
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